Ricorso della regione Veneto in persona del presidente pro-tempore
della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati Ivone
Cacciavillani, del foro di Venezia, e Luigi Manzi, del foro di Roma,
con domicilio eletto allo studio del secondo in Roma, via
Confalonieri 5, giusta delibera di G.R. prodotta in atti e per
speciale procura qui a margine, contro il Presidente del Consiglio
dei Ministri per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale,
in parte qua degli artt. 4, 8 e 9 del d.lgs. 29 gennaio 1998, n. 19,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale 11 febbraio 1998, n. 34.
F a t t o
Il d.lgs. (in seguito d.lgs.) 29 gennaio 1998, n. 19, ha
trasformato l'ente pubblico "La Biennale di Venezia" in persona
giuridica privata denominata "Societa' di cultura La Biennale di
Venezia", a norma dell'art. 11, comma 1, lettera b), della legge 15
marzo 1997, n. 59.
In particolare, l'art. 4 del decreto legislativo prevede che lo
statuto della "Societa' di cultura", elaborato ed adottato a
maggioranza assoluta del consiglio di amministrazione, debba esser
approvato "con decreto del Ministro per i beni culturali e
ambientali, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica", e che, ove lo statuto non venga
adottato entro il termine di centocinquanta giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto stesso, "il Ministro per i ben
culturali e ambientali, entro i quindici giorni successivi, nomina un
commissario il quale provvede entro trenta giorni dalla nomina".
Nell'individuazione degli organi costitutivi, l'art. 8 del medesimo
decreto legislativo dispone che il Presidente della Societa' di
cultura La Biennale di Venezia "venga nominato con decreto del
Ministro per i beni culturali e ambientali, sentite le Commissioni
permanenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica",
mentre il successivo art. 9 prevede che il componente regionale del
Consiglio di amministrazione debba essere nominato dal Consiglio
regionale del Veneto.
Le disposizioni legislative sopra indicate, rapportate alla
specialissima natura giuridica e storica della "Biennale di Venezia",
paiono invasive della sfera di competenza assegnata dalla
Costituzione alla Regione ricorrente, e comunque - in relazione alla
specifica funzione svolta dalla "Biennale" - comportano una
"menomazione" delle attribuzioni da riconoscersi alla regione
medesima in forza dei principi di rango costituzionale e delle norme
che di questi costituiscono il necessario complemento; donde la
presente censura di illegittimita' costituzionale.
Premessa d'impostazione
L'esame del ricorso non puo' prescindere dall'origine storica della
"Biennale", ben preesistente all'avvento della regione, espressione
tipica di quell'universalita' culturale tradizionalmente da secoli
riconosciuta al "mito di Venezia", che ha fatto dichiarare la
funzione, "impersonata" dalla secolare istituzione, di "preminente
interesse nazionale" (art. 2.1.). Sono tali carateri peculiarissimi
dell'Istituzione oggetto del decreto legislativo impugnato che
sostanziano e condizionano le censure dedotte; nelle quali
l'esercizio della discrezionalita' di merito del legislatore si
scontra contro la realta' intaccata dal provvedimento legislativo
impugnato, condizionandone la legittimita' costituzionale.
La funzione storicamente consolidata della Biennale e'
essenzialmente "veneziana", come del resto - al di la' delle
disposizione impugnate - lo stesso decreto legisaltivo ampiamente
riconosce. Esso (come connotazione istituzionale non scevra di
significato sul piano sistematico) ne sancisce l'inequivoca
"venezianita'" anche logistica laddove (art. 2.1) stabilisce che "la
Societa' di cultura ha sede a Venezia"; e (art. 7.3) che "le sedute
gli organi si svolgono a Venezia").
La "venezianita'" della secolare tradizione della Biennale ne fa un
tratto caratteristico di quello che l'art. 2 comma primo dello
Statuto regionale definisce il "popolo Veneto" - inteso come insieme
delle "comunita' della popolazione" a cui fa riferimento il secondo
comma dell'art. 1 del medesimo statuto -, valorizzato come substrato
soggettivo della regione.
Nell'assetto dato alla Societa' di cultura dal decreto legislativo
impugnato la preminenza (netta e inequivoca) dello Stato e' fatta
discendere dalla declaratoria che quella esercitata dalla Biennale e'
funzione "di preminente interesse nazionale" (art. 2.1). E' da questo
enunciato che discende l'incostituzionalita' denunciata. Fermo quel
"preminente interesse nazionale" della Biennale, la sua ben
connaturata ed essenziale "venezianita'" ne fa una componente
indissolubilmente legata alla tradizione e quindi all'identita' del
"popolo veneto", che dev'essere rispecchiata anche
nell'organizzazione della Societa' di cultura creata all'unico scopo
di impersonarla e gestirla, e specificamente nell'elaborazione dello
statuto e nella composizione degli organi rappresentativi di essa,
primo fra tutti il C.d.A.
Il punto centrale del ricorso e il seguente: posto la funzione
della Biennale (che poi sia definita "societa di cultura" non
dovrebbe essere riduttivo della sua altissima funzione culturale
mondiale) e' di "preminente interesse nazionale", e che essa e'
connaturata con la funzione culturale mondiale di Venezia e
profondamente radicata nel "popolo veneto" nel senso definito
dall'art. 1 dello Statuto, la rappresentanza preminente in seno ad
essa spetta alla regione, come espressione della sua funzione
istituzionale e costituzionale, e non allo Stato. L'assunto si
coniuga con altro enunciato (che sotto taluno profilo e' la
controfaccia del primo), che non tutto quello che e' "di interesse
nazionale" e' necessariamente rappresentato in priorita' dallo Stato,
potendolo essere - quando l'interesse sia radicato nel territorio -
dalla regione, che della Repubblica (soggettivizzazione della
Nazione) e' rappresentante in parte qua istituzionale e necessaria.
M o t i v i
1. - Le norme di legge censurate debbono ritenersi - sempre in
relazione allo specifico "valore" intaccato - confliggenti col
fondamentale principio di autonomia della regione, principio che
trova generale riconoscimento nell'art. 115 della Costituzione e
concreto contenuto, per le questioni sollevate nel presente giudizio,
negli artt. 1 e 2 dello Statuto della regione ricorrente, approvato
con la legge 22 maggio 1971 n. 340.
Sul punto va rilevato che lo Statuto regionale, al quale spetta il
compito di dettare "le norme relative all'organizzazione interna
della regione" (da intendersi non tanto come ordinamento
"burocratico-amministrativo" degli uffici, quanto nel senso piu' lato
di assetto programmatico delle funzioni e dei compiti assunti dalla
regione quale ente esponenziale della comunita' locale) non puo' non
essere assunto a parametro di costituzionalita' (anche) delle
disposizioni di legge statale, essendo esso diretto a rendere
effettivo il principio di autonomia sostanziale
della regione, intesa come titolarita' e tutela prioritaria dei
"valori" propri (del proprio "popolo" e del proprio territorio).
Tra gli art. 123 e 115 della Costituzione esiste invero una
relazione "biunivoca", ne senso che, per un verso, lo statuto e'
epressione primaria dell'autonomia della regione, mentre, per altro
verso, quella stessa autonomia trova effettivita' e concretezza
proprio e innanzitutto nelle disposizioni statutarie, che
identificano gli scopi e i contenuti fondamentali dell'attivita'
dell'Ente.
Lo Statuto assume cosi' ruolo "integrativo" del disposto
costituzionale che attribuisce alla regione uno spazio di autonomia
nell'ambito dei rapporti con lo Stato, assurgendo a criterio e
parametro "sub-costituzionale" per la valutazione della legittimita'
delle leggi dello Stato.
In questo quadro l'attribuzione ad organi dello Stato di funzioni
connotanti nel loro complesso una chiara ed univoca preminenza dello
stesso sia nella costituzione degli organi "societari", sia nella
gestione della Biennale (ne' il fatto che sia stata definita
"societa'" puo' per nulla alterarne i caratteri storici e funzionali
universalmente riconosciutile dal consenso mondiale), integra appieno
la violazione costituzionale qui denunciata. Invero, competenza
all'approvazione dello statuto della "Societa' di cultura" (art. 4.2)
e alla nomina del presidente del Consiglio di Amministrazione (in
seguito C.d.A.), unita agli altri elementi - anche eventuali - infra
brevemente illustrati, dimostra l'assoluta preminenza, sia
strutturale che funzionale, dello Stato che contrasta con i principi
costituzionali individuati.
2. - La funzione di approvare lo statuto (solo) adottato dal C.d.A.
(nel quale la regione ha posizione marginale e comunque sottordinata
alla maggioranza "altrui") ad opera soltanto dello Stato (Ministero
B.C.A., di concerto con quelli del Tesoro, del Bilancio e della
Programmazione), senz'alcun intervento autonomo o individuante della
regione (che concorre in posizione paritaria - ai sensi dell'art.
4.2, prima parte, del secondo comma - con gli altri Enti, anche
privati: con l'ulteriore limite eventuale di cui all'art. 9.6, sul
quale si tornera' infra), in sede di adozione, connota non solo
un'assoluta priorita' dello Stato, ma anche una vera e altrettanto
effettiva esclusione della regione da ogni apporto autonomo e
comunque autonomamente rilevante, in sede sia di approntamento che di
approvazione dello Statuto della Societa' di cultura. Risponde a
canoni classificatori universalmente ritenuti, ed invero ovvi, che la
competenza all'approvazione dello statuto di un ente (sia privato che
pubblico) comporta la piena disponibilita' di esso e della sua
funzione, nonche' l'assoluta sovranita' sull'Ente (o meglio
sull'interesse perseguito o assegnato all'ente), essendo nello
statuto che vengono fissati i suoi fini specifici e le forme e le
modalita' della loro attuazione. In questo campo, non tanto di
priorita' statale si puo' parlare, bensi' di vera e propria
esclusione regionale.
3. - La nomina del Presidente ad opera dello Stato non trova
giustificazione alcuna nella disciplina codicistica delle societa'
(la scelta della formula societaria, da parte del legislatore,
financo nella - pur incongrua - denominazione, non puo sganciare
l'organizzazione dell'entita' privata di nuova creazione dal
paradigma tipico delle "societa'" regolato dal codice civile); non
solo, ma dimostra una priorita' della posizione "statale", che sembra
la piu' incompatibile con la "venezianita'" della Biennale.
Stabilita la costituzione della Societa' di cultura, il decreto
legislativo ne regola (art. 7) gli organi, affidando al C.d.A. la
funzione di governo della "societa'" (art. 10). E' sulla composizione
di tale C.d.A. che il presente motivo s'appunta.
I componenti del C.d.A. sono suddivisi in tre categorie: (a) il
rappresentante del Governo - Ministero dei beni culturali, in
posizione ingiustificatamente (donde il ricorso) preminente; (b) i
rappresentanti degli Enti "soci necessari", regione, provincia,
comune; (c) i rappresentati degli altri Enti e/o privati di cui
all'art. 5.2 (soci eventuali). Sempre in tema di composizione del
C.d.A. rilevante e' l'art. 9.6, secondo cui, "se la partecipazione
dei soggetti di cui all'art. 5 e' pari o superiore al 25% del
patrimonio (?) della Societa'", la sua composizione "puo' essere
elevata a sette membri; in questo caso gli altri due membri sono
nominati dai soggetti di cui all'art. 5.2". Ove si verifichi tale
ipotesi (e incomprensibile appare il riferimento alla "quota di
patrimonio", laddove, al di la' dell'incredibile rozzezza, si voleva
forse dire "quota sociale"), il C.d.A. verrebbe ad assumere una
composizione fortemente sbilanciata in danno dei "soci necessari"
(regione, provincia, comune), che potrebbero essere rappresentati in
seno al C.d.A. con stesso numero di quelli degli altri Enti e/o
privati".
Con riferimento alla censura relativa alla nomina del presidente,
va rilevata la netta superiorita' del medesimo in seno al C.d.A., nel
quale e' ben lungi dall'avere posizione di primus inter pares; tale
connotazione e' resa evidente dal complesso di attribuzioni
assegnategli, tra cui piu' significative (a) quella di
"amministratore unico delle Societa'" (art. 9.3), in caso di ritardo
della nomina anche d'un solo componente del C.d.A., e (b) il potere
di "decidere con proprio provvedimento nei casi di comprovata (?)
urgenza, salvo ratifica del C.d.A. nei trenta giorni successivi".
Non senza - a margine - rilevare che la "partecipazione" alla
Societa' di cultura, imposta dall'art. 5, e' imposta ai tre Enti
substatali (regione, provincia, comune) senza che gli stessi siano
stati minimamente interpellati se fossero disposti a far parte d'una
tal Societa'.
4. - Nel quadro della "venezianita'", sotto vari aspetti rilevata,
appare evidente che (a) la regione deve avere una specifica funzione
(che non puo' non andare al di la' della normale intesa prevista per
gli "affari" misti Stato-regione) nell'approvazione dello statuto
della Biennale, mentre la titolarita' della competenza alla
designazione del Presidente deve spettare alla Giunta regionale, come
rappresentante naturale della funzione istituzionale della Societa'
di cultura, dotata della funzione di "preminente interese nazionale"
(e non statale) ma avente sede istituzionale a Venezia, ed essendo
espressione massima, in capo culturale, della "venezianita' nel
mondo". Un tanto anche sulla considerazione che il "rappresentante
della regione" viene - come dianzi rilevato - designato dal Consiglio
regionale.
Se la designazione del presidente della Societa' di cultura viene
demandata dal legislatore ad un organo di governo, sembra evidente
- in quanto risultante sia dall'impostazione complessiva del
provvedimento istitutivo della nuova Societa' di cultura, sia dalla
natura e connotazione storica, istituzionale e funzionale della
stessa - che la designazione del Presidente non puo' che spettare
alla Giunta regionale e non al Ministro, al quale ovviamente
spettera' la designazione del "rappresentante" del Governo in seno al
medesimo C.d.A.